domingo, 27 de abril de 2014

El informe nº 6 del CATN y las supuestas vías de integración en la UE

Javier Soria

I. Introducción: el abandono del Derecho.

Cuando se aborda el análisis del informe número 6 del CATN, titulado “Las vías de integración de Cataluña en la Unión Europea” cualquiera es capaz de concluir que se ha convertido una materia eminentemente jurídica en un panfleto propagandístico, que soluciona la integración o no de una hipotética Cataluña independiente en la Unión Europea mediante argumentos de “persuasión” y no con sólidos argumentos jurídicos.
Este hecho por sí mismo descalifica la seriedad del informe y su rigor, cuestión que el CATN admite (pág.32) al señalar que su análisis no tiene el ánimo de efectuar una propuesta normativa sobre la solución o procedimiento que desde la perspectiva jurídica necesariamente se tendría que adoptar, sino que el objetivo es el de avanzar un cálculo de probabilidad de que en la práctica se imponga uno de los cuatro escenarios que contempla. Tan audaz e insólita afirmación se complementa en la página siguiente, diciendo que no es necesario analizar la solidez teórica de los argumentos expuestos, sino ponderar si serán suficientemente persuasivos frente a las instituciones europeas y estados miembros para favorecer los escenarios de permanencia o integración rápida. Con semejantes bases, que permiten a sus autores sostener cualquier cosa, el CATN considera que la Unión Europea estaría dispuesta a ignorar sus propias reglas -creando un precedente- y el criterio que todos conocemos de la Comisión Europea sobre la secesión, para el caso de una hipotética adhesión a la Unión. Es obvio que cualquier ciudadano medio debería guardar un fuerte escepticismo ante este planteamiento. Un jurista, debería desecharlo.
Es cierto -y esto se admite por todo el mundo- que no existe una previsión específica en el Tratado de la Unión Europea sobre las consecuencias de una secesión, pero ello no significa que sea imposible aportar un criterio jurídico argumentado. Como todos sabemos, mayoritariamente se considera que la secesión implicaría convertirse en un tercer estado fuera de la UE. Es tan mayoritaria la opinión que así lo lleva diciendo la Comisión Europea desde el año 2004, por lo que en este artículo no me detendré demasiado en comentar esta cuestión -suficientemente clara a estas alturas-, ni en las respuestas disparatadas del Conseller sr.Homs, ni en las manifestaciones de buena parte del secesionismo, que se niega a admitir la realidad bajo el ya cansino e inaceptable recurso al “discurs de la por” (discurso del miedo), con el que se pretende esconder cualquier inconveniente de una secesión..
Por este motivo, me centraré en argumentar las razones básicas de Derecho, que el CATN ha evitado abordar y explicar, por las que un hipotético Estado independiente debería solicitar la adhesión por la vía ordinaria del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea. El CATN renuncia a exponer las respuestas más plausibles a una secesión en Derecho por una actitud que ya se ha detectado a menudo en el secesionismo: cuando determinadas propuestas chocan con los límites legales o con el Estado de Derecho, nada mejor para sus intereses que efectuar un rodeo con teorías de poco calibre (el derecho a decidir, la Sentencia de La Haya...), pero efectivas como instrumento propagandístico. Esta técnica permite especular con cualquier resultado, ya que la “teoría” en que se basa, curiosamente, siempre le otorga la razón.
Por eso, es inaceptable que un asunto tan serio y grave como la secesión de un territorio y sus consecuencias sea presentada como un mero cálculo de probabilidades, en que las dos opciones que se analizan con supuestas mayores posibilidades de éxito son las que no cuentan con un fundamento legal explícito.

II. Los efectos jurídicos de una secesión sobre la admisión de un nuevo Estado en organizaciones internacionales: lo que el informe del CATN no explica.

A) Las premisas del informe: la falta de regulación expresa en el derecho europeo e internacional

En el apartado 3.1 del informe, dentro del capítulo de “Premisas”, se desarrolla la cuestión relativa a la falta de regulación expresa en el derecho europeo e internacional de un supuesto como el que se plantearía respecto de la integración de un eventual Estado catalán, todo ello bajo la idea de que no existe una costumbre internacional o normativa vinculante sobre los efectos de una secesión.
En el desarrollo de estos escenarios, en especial el primero, el CATN obvia que la sucesión no se acepta con relación a los Tratados de constitución de Organizaciones internacionales, y aunque no exista una norma ni costumbre vinculante, sí que existen prácticas internacionales repetidas y consistentes en esta línea. No obstante el hecho de que se puede defender que no se trata de prácticas vinculantes, resulta complicado ignorarlas. Veamos la justificación.

B) En caso de secesión, el nuevo Estado debe solicitar la admisión por los cauces ordinarios.

Pese a la inexistencia de una costumbre internacional o una normativa vinculante para el caso de una secesión, la práctica internacional en el ámbito de las organizaciones internacionales ha sido de forma consistente la de considerar que el nuevo Estado no asume la posición del Estado predecesor, de modo que debe solicitar su ingreso o admisión en la organización internacional de que se trate.
El informe del CATN (p.12; nota 13) cita el libro “State succession and membership in international organisations: legal theories versus political pragmatism”, en el que se describen hasta seis modalidades o prácticas distintas de las organizaciones internacionales para el caso de sucesión de estados. En lo que nos concierne respecto de lasecesión y la condición de miembro de una organización internacional, se mantiene que, como regla general, para convertirse en miembro de Naciones Unidas y de la mayoría de las otras organizaciones internacionales en casos de separación o secesión, los Estados sucesores tienen que someterse a los procedimientos formales de admisión como miembro de la organización de acuerdo con el respectivo instrumento constitutivo.
En concreto (p. 303) se dice: “Por lo tanto, la exigencia de un proceso bilateral formal de admisión general, se ha considerado un obstáculo absoluto a la sucesión como miembro, con independencia de cualquier otro criterio, como la sedes materiae del instrumento constitutivo y el carácter técnico o político de la organización de que se trate” (“Thus, the requirement of a formal bilateral process of admission has generally been considered an absolute bar to succession to membership, irrespective of any other criteria, such as the sedes materiae of the constituent instrument and the technical or political nature of the organization in question”).
No cuesta nada identificar el ingreso en la Unión Europea como un proceso bilateral, entre la UE y el Estado aspirante a la adhesión. Las únicas excepciones que se mencionan son las relativas a algunas instituciones financieras, que en absoluto son comparables con la materia que ahora tratamos.
Más adelante, en el mismo libro (p.306) se concluye: “Para decirlo sucintamente, si en virtud de las disposiciones de constitución la adquisición de la condición de miembro está sujeta a un proceso bilateral formal de admisión, en principio, la sucesión en la condición de miembro no será permitida por los respectivos organismos internacionales” ("To put it succintly, if under the constitutional provisions acquisition of membership is subject to a formal bilateral process of admission, in principle, no succession to membership will be permitted by the respective international organizations")
El mismo criterio se describe en “Secession: International Law Perspectives” (p.220): “Por ahora, parece ser comúnmente aceptado que en los casos de secesión, la pertenencia a organizaciones internacionales no puede ser adquirida por vía de sucesión” (“By now, it seems to be commonly accepted that in cases of secession, membership in international organisations cannot be acquired by way of succession”).
Hasta el estudio de Christopher K. Connolly "Independence in Europe: Secession, Soverignity, and the European Union", que aboga en sus conclusiones por la solución "política" propugnada por el secesionismo, dice (p.84) que: "Instead, international organizations usually require new states to accede to (i.e., separately obtain) membership. Although secession from an EU member state would be without precedent and the EU’s governing treaties are silent as to how such a situation should be handled, there are both legal and political reasons why it might adhere to the general requirement of accession."
En conclusión, en el caso de secesión, la doctrina es uniforme -y no ha sido preciso citar un solo artículo contrario a la secesión- en que la práctica refleja que en caso de secesión se exige cumplir con los requisitos formales de adhesión, como un nuevo Estado. Por supuesto, no olvido el hecho de que se viene considerando que la Unión Europea es una organización internacional un tanto sui generis o especial, pero ello no cambia en absoluto la solución lógica que se puede esperar en el contexto que examinamos. Más adelante se examinará brevemente el fundamento de esta conclusión con la propia legislación europea, pero considero que la explicación general sirve de manera indiscutible para formarse una opinión que el CATN evita ilustrar.

C) El paradigma: la práctica de Naciones Unidas para la admisión en caso de secesión

Si todo lo anterior ya apunta a la desautorización de la tesis del CATN, todavía resulta más insostenible si acudimos al examen del origen de la posición jurídica, que es la práctica de las Naciones Unidas en la admisión de nuevos Estados procedentes de la secesión de un Estado miembro, consistente en que el nuevo Estado (la hipotética Cataluña independiente) debe solicitar su admisión como nuevo miembro. Obviamente, este criterio no es vinculante para la Unión Europea, pero apartarse de esta práctica requiere, a nivel jurídico, de unas serias dosis de justificación que, por supuesto, el CATN no presenta.
En la extraordinaria e ilustrativa comparecencia ante la Comisión del Dret a Decidir de Don Gregorio Garzón, afirmó que la práctica uniforme de Naciones Unidas en el caso de división o escisión de Estados ha sido la de exigir la admisión como nuevo miembro al estado escindido, mientras que el Estado objeto de la escisión ha continuado con su status de miembro de la organización. (lo dice aproximadamente en el minuto 13:45; de paso, digamos que cualquiera que pretenda opinar con un mínimo de fundamento sobre este tema, debería escuchar atentamente la totalidad de la comparecencia)
Esta afirmación se corrobora, y como ejemplo por todos, en un artículo de Miquel Palomares Amat, del siguiente modo: “La práctica de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados reafirma la regla general de que, en los casos de separación o secesión, los estados sucesores solo pueden acceder a la calidad de miembro a través del cumplimiento de los requisitos formales de adhesión establecidos en los tratados constitutivos de esas organizaciones internacionales. En algunas organizaciones internacionales, principalmente de naturaleza técnica, se requiere tan solo, en casos de separación o secesión, el depósito de la notificación de sucesión.”.
Pese a la claridad de la práctica internacional, el CATN se parapeta en la inexistencia de una costumbre internacional y argumentos fuera de lo jurídico para defender su postura.
El ejemplo paradigmático en Derecho Internacional Público es la práctica general de Naciones Unidas fijada a partir de 1947, a consecuencia del examen de la admisión de Pakistán en las Naciones, tras la división del Imperio Británico de la India, que dio lugar a dos Estados: India y Pakistán.
Tras todo el procedimiento y examen de la cuestión planteada, la Sexta Comisión aprobó los siguientes principios ( páginas 117-120) : "1. Que, como regla general, es conforme a los principios jurídicos presumir que un Estado que es Miembro de las Naciones Unidas no deja de serlo simplemente porque su constitución o sus fronteras hayan sufrido cambios, y que la extinción del Estado como persona jurídica reconocida en el orden internacional debe ser demostrada antes que sus derechos y obligaciones se consideren en consecuencia como desaparecidos. 2. Que cuando se crea un nuevo Estado, cualesquiera sean su territorio y población y tanto si forma como si no forma parte de un Estado Miembro de las Naciones Unidas, el nuevo Estado no puede, con arreglo al sistema previsto por la Carta, proclamar su condición de Miembro de las Naciones Unidas a menos que haya sido formalmente admitido como tal en virtud de las disposiciones de la Carta. 3. En los demás casos, cada uno deberá ser considerado de acuerdo con sus antecedentes."
Así pues, el criterio para la admisión en una organización internacional como Naciones Unidas es claro: en caso de secesión de un hipotético Estado catalán, no se le considerará sucesor del Estado predecesor. Se trata de una práctica arraigada y comúnmente aceptada. Quizás no llegue a la categoría de costumbre internacional, pero sí que estamos ante un criterio con efectos jurídicos claros.

D) La doctrina discrepante del CATN

El lector recordará que el CATN mantiene que no hay acuerdo entre la doctrina a la hora de precisar cuáles son las tendencias predominantes (p.12) entre las organizaciones internacionales respecto de la sucesión de Estados cuando se producen procesos de secesión, siendo el casuismo la práctica general. He citado diversa doctrina que concluye que la tendencia prácticamente uniforme es la de exigir la solicitud de admisión al nuevo Estado, así que ¿de dónde saca el CATN esa doctrina discrepante?.
Entiendo que, por una parte, se refiere al informe de "La ampliación interna de la Unión Europea" (p.39), en el que se justifica que la variedad de prácticas imposibilita el nacimiento de una costumbre internacional sobre la materia que sea de obligado cumplimeinto para la Unión Europea, pero ello no impediría la aplicación por analogía de las soluciones dadas. Es posible que también se fije en el pasaje del libro ya citado "State succession and membership..." que en la página 291 efectivamente confirma la inexistencia de una costumbre internacional, pero se hace hincapié a continuación en la relevancia de la práctica de las organizaciones internacionales en el caso de sucesión de Estados.
Como ya he demostrado antes, aunque no exista una costumbre internacional, sí que existe una práctica dominante, consistente y repetida que el CATN omite detallar, pese a que de manera invariable nos la encontramos en toda la bibliografía jurídica de derecho internacional público que menciona este asunto.

III. Consecuencias jurídicas de la práctica internacional. La legislación europea.

Llegados a este punto, el lector cuenta con elementos más que suficientes para formarse un criterio, tras ver que no existe una costumbre o normativa vinculante, pero sí que existe una práctica internacional consistente que, además, es reconocida por la doctrina. Veamos su aplicación concreta a los tres primeros escenarios previstos por el informe: la permanencia, adhesión ad hoc y adhesión ordinaria.

A) Escenario de permanencia. Una sucesión de estados sin justificar.

El primer escenario planteado por el CATN, de permanencia en la UE o ampliación interna, puede ser resuelto de forma inmediata: no existe un criterio jurídico razonable que fundamente la permanencia en la UE.
La práctica de las organizaciones internacionales, así como la opinión jurídica casi unánime -salvo construcciones doctrinales creadas específicamente para el caso, nacidas con la finalidad de dar soporte a su caso concreto- convienen en que sería necesario solicitar el ingreso como nuevo miembro.
Una hipotética secesión de Cataluña conduciría a la creación de un Estado nuevo (el escindido, la teórica Cataluña independiente), mientras que el Estado predecesor(España, para entendernos) mantendría su personalidad jurídica y sería considerado el Estado continuador.
El concepto de secesión explica gran parte de las consecuencias jurídicas esperables, pero el CATN lo omite y sólo toca la cuestión de forma tangencial, en nota a pie de página (pág 6; nota 2), cuando examina la posible actitud de la UE: “En este escenario la UE y los Estados miembros, previas negociaciones con el futuro Estado catalán, aceptarían su permanencia en la Unión porque, de manera implícita o explícita, le reconocerían el estatuto de estado sucesor en derechos y obligaciones del Estado español predecesor, o bien, mucho más improbablemente, en calidad de estado co-continuador.”.
Sin embargo, no se explican las razones jurídicas por las que la UE podría reconocer a un hipotético nuevo Estado la condición de sucesora de España, con lo que la razonabilidad de este planteamiento queda sin justificar. El escenario presentado por el CATN -que es quien debe argumentar y probar la bondad de sus explicaciones- carece de base jurídica que le otorgue solidez, ya que llega a la conclusión (reconocimiento como estado sucesor en derechos y obligaciones) sin un desarrollo válido.
El CATN soslaya el examen jurídico -aunque llega a reconocer la posibilidad de que no se acepte- porque si se admite el esquema de que la práctica internacional exige iniciar los trámites de acceso en organizaciones internacionales, este escenario queda automáticamente descartado. Y, por supuesto, no interesa descartarlo aunque para ello haya que prescindir del rigor. En resumen, este escenario de permanencia -que se contempla como uno de los más probables- carece de base jurídica.

B) El escenario de la admisión ad hoc. Un procedimiento que no existe.

La segunda opción planteada por el CATN -y otro de los escenarios más probables, según su opinión- contempla que, efectivamente, se salga de la UE, para conseguir la adhesión a través de la vía del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (la vía ordinaria), pero con un procedimiento simplificado y un régimen transitorio. Es importante recalcar que el propio CATN admite que, si el primer escenario no es posible, debe acudirse al artículo 49, pero con especialidades. Este escenario tiene el inconveniente de que, en la actualidad, el mecanismo procedimental “simplificado” no existe, por lo que su realidad no pasa del mero deseo. ¿Posible? Sí, todo es posible, pero otra vez estamos ante un escenario que no se basa en el rigor y que es mucho más complejo de lo que se está dispuesto a admitir. Aludir a la voluntad política es un argumento sugerente, que lo hace todo posible, pero no es convincente como fórmula para predecir los efectos de las decisiones que uno toma. Precisamente, cuando un cliente pide un informe, pretende básicamente dos cosas: tener un conocimiento más directo de la cuestión analizada y eliminar incertidumbres. El recurso a la voluntad política futura es un reconocimiento de las incertidumbres.
Si partimos de la base de que se trataría de un Estado nuevo, con nuevas instituciones y un ordenamiento jurídico nuevo y diferenciado del Estado predecesor, el procedimiento ad hoc se encontraría con más escollos a salvar de los que el CATN sugiere. En realidad, este procedimiento rápido se basa en especulaciones cuyas posibilidades de ser llevadas a la práctica se desconocen. Es cierto que hay autores que han sugerido esta fórmula, pero hasta allí donde se puede demostrar, el procedimiento simplificado todavía no existe. Aun en el caso de que se aceptara la creación de un procedimiento simplificado sui generis, ello no evitaría, por ejemplo, el escrutinio de la Constitución del hipotético nuevo Estado. Y, al menos en teoría, el proceso de elaboración, deliberación y aprobación de una Constitución es superior al de unos pocos días o semanas.
De la misma forma que existen informes que defienden este procedimiento simplificado, también los hay que ponen en duda su viabilidad. Con todo, el objeto principal de este estudio no es tanto el de pronunciarse a favor o en contra de hipotéticas soluciones, sino poner de manifiesto las graves inconsistencias y omisiones en que incurre el CATN para solventar la debilidad jurídica de sus afirmaciones.

C) El escenario de la adhesión por la vía ordinaria.

Todo esto conduce, como señala Alfredo Galán en (p.110) "Secesión de Estados y pertenencia a la Unión Europea: Cataluña en la encrucijada" al artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, es decir, a la vía ordinaria y general. Si el estado fruto de la secesión es un Estado nuevo, deberá ser remitido al régimen de adhesión establecido en el instrumento constitutivo, que establece los requisitos para adquirir la condición de miembro de la Unión Europea, como nos señalan los principios generales de la práctica internacional.
Por supuesto, esta solución desagrada al secesionismo, pero sería la consecuencia directa de la separación. El argumento clásico y tergiversado del secesionismo estriba en darle a estas consecuencias jurídicas el carácter de “amenazas” (atribuidas a España) o de “sanción irrazonable” (atribuida a la Unión Europea), cuando la práctica internacional legal desde hace décadas comporta este resultado. Como es norma habitual en las tesis secesionistas, la culpa de las consecuencias de sus actos es de los demás y no de su propia responsabilidad.

IV. Conclusión

Como se ha demostrado, de forma amplia y categórica, la práctica arraigada para el ingreso en organizaciones internacionales en el caso de secesión exige el sometimiento a los procedimientos de admisión como nuevo miembro. La aplicación de estos principios generales implica el acceso ordinario del artículo 49 del Tratado de la Unión.
El CATN da a entender que este aspecto puede ser solventado con absoluta facilidad, de manera casi automática (sin perjuicio de las adaptaciones que el informe reconoce que deberían llevarse a cabo), lo cual carece de un soporte jurídico y fáctico razonable. No se trata de flexibilidad ni de pragmatismo, sino de que el CATN pretende oponerse a los más elementales principios del Derecho, en contra de lo que refleja la práctica internacional. Se alude a la inexistencia de una costumbre vinculante como medio para ignorar que se sigue una práctica internacional, que exige solicitar la admisión como nuevo miembro de una organización internacional para el caso de secesión.
El CATN se escuda en una vaga referencia a prácticas no uniformes -pero no referidas a la separación con mantenimiento de la personalidad jurídica del Estado predecesor- para sostener un criterio totalmente infundado, basado en escenarios que no se sostienen jurídicamente y que en la vertiente fáctica dependen de muchos condicionantes, por lo que se trata de meras hipótesis o conjeturas formuladas para complacer al público objetivo al que se dirige, deseoso de que se le dé la razón, sin atender a objeciones críticas.
Así:
  • El primer escenario (la permanencia o "ampliación interna") es claramente inconsistente.
  • El segundo escenario (adhesión ad hoc) da por supuesta la existencia de un trámite procedimental que no está previsto, y en el que el examen de la adecuación al acervo comunitario es más complejo de lo que se presenta, empezando por el nuevo ordenamiento y sistema jurídico que en teoría se pretende crear en un eventual estado independiente.
  • Todo ello conduce a que, en la actualidad, el único escenario plausible en una perspectiva de respeto a la legalidad, de la que el secesionismo no quiere oír ni hablar porque le incomoda para sus fines, sea el tercero: la adhesión por la vía ordinaria.
La crítica a mi tesis, posible por supuesto, pasa por defender que la Unión Europea no está vinculada por las prácticas internacionales expuestas o que la falta de regulación expresa permite el mecanismo de la ampliación interna. Sin embargo, apartarse de la solución que reconoce la práctica totalidad de juristas es susceptible de generar multitud de problemas prácticos: un Estado que no ha firmado la adhesión pasaría a ser nuevo miembro; si se acepta de modo casi automático este nuevo miembro, resulta que no ha sido sometido al control de cumplimiento de todos los requisitos objeto de examen por las instituciones europeas (el denominado screening); con la aceptación de la ampliación interna se crearía un precedente de consecuencias imprevisibles en un futuro para la propia organización, expuesta a variaciones sin control en su seno fruto de otras potenciales secesiones... Problemas de toda índole que no se pueden desdeñar
Y con respecto al segundo escenario, más allá de la propuesta o voluntad de acogerse a un régimen simplificado que no existe, se obvia de nuevo la complejidad del examen de verificación (imprescindible si se crea un ordenamiento jurídico nuevo) y se da por supuesta la conformidad de la UE cuando no es que no se pueda asegurar, es que se desconoce por completo lo que sucedería.
En conclusión, una cuestión con un trasfondo extremadamente complejo se quiere resolver con criterios que no son impecables (se hace difícil pensar que la UE admita la adhesión de un Estado que no sea miembro de la ONU; p.19), ni rigurosos (obviando las prácticas llevadas a cabo de forma abrumadora), ni ponderados (con escenarios que no tienen soporte legal), por mucho que la Generalitat y el aparato de medios de comunicación a su servicio digan lo contrario.

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