Javier Soria
I. Introducción
La nacionalidad es una cualidad jurídica de la persona que se
conecta con la existencia misma del Estado, puesto que define el elemento
personal que lo integra. Es la forma de denominar al vínculo que determina la
pertenencia de un individuo a la población constitutiva de un Estado, como se
señala en la sinopsis del artículo 11 de la Constitución,en la página web del Congreso de los Diputados.
Entre sus argumentos para apoyar la independencia, el movimiento
secesionista se refiere a la doble nacionalidad, y se afirma que quien lo desee podría
mantener sin dificultad alguna la nacionalidad española, simultáneamente con la
catalana. Para esta cuestión, se cita la misma Constitución (artículo 11.2) y se sostiene por algunos que, pese a la independencia, todos los catalanes conservaremos
la nacionalidad española y tendremos automáticamente la doble nacionalidad,
ya que la Constitución así lo garantizaría.
Aunque de entrada puede sonar muy bien, la realidad es que en la
práctica esto difícilmente puede ser así: ¿le parece a usted lógico que en un
país de nueva creación su población siga teniendo la nacionalidad del país del
que se ha separado? La respuesta, obvia, a esta pregunta debe hacer dudar a
cualquiera de la supuesta facilidad de una doble nacionalidad o de que, una vez
alcanzada la independencia, se conservaría la nacionalidad española sin
dificultad .
Como sucede en otras ocasiones en relación a situaciones que
puede generar la secesión, una regulación exacta no la encontraremos, pero en
este artículo expondré una serie de argumentos -legales y de experiencia
internacional, aunque las circunstancias y fundamentos siempre son diferentes
y, por tanto, no sirven de mucho- para concluir que, en la mayor parte de los
casos, la solución que se podría esperar es la siguiente: los que
adquirieran la nacionalidad catalana perderían la española, y los que
conservaran la española no adquirirían la catalana, y por lo tanto quedarían
con status de extranjero. La hipótesis general admite matizaciones y
variantes, como se indicará, pero ésta sería en mi opinión la solución general.
Por supuesto, es posible una doble nacionalidad para casos puntuales, aunque
puedan ser relativamente numerosos (p.ej: hijos de padre español y madre
catalana), pero esta no es la cuestión que examino.
Así, ¿es posible la
doble nacionalidad? Sí, sería posible, pero no automática ni obligada. Cabe recordar
que la situación de doble nacionalidad genera situaciones jurídicamente
complejas, como se explica en este artículo de Mariano
Aguilar Benítez de Lugo, citado por Sonia Sierra.
De este modo, analizo la situación conforme a la cual se podría
dar que alguien favorable a la independencia acabara siendo extranjero en el
nuevo Estado catalán, en el caso de tener que optar por una de las dos
nacionalidades y tuviera preferencia por la española. O que una persona que
quizás no se había planteado seriamente esta cuestión se viera empujada por las
circunstancias a optar por la nacionalidad catalana, cuando no había previsto
que debería elegir. Dentro del ingente material y argumentos que pretende
aportar el secesionismo, la cuestión de la nacionalidad tiene una relevancia
mínima. Probablemente, se quiere evitar abordar aspectos que puedan debilitar
su apoyo, por las numerosas incertidumbres sin resolver que se abrirían para
muchas personas si se dispusiera de una información completa.
Y es que se hace preciso, incluso obligado, informar del modo
más completo posible -sin necesidad de ser exhaustivos, pero sí rigurosos-, para superar las ambigüedades con las que se
juega en documentos proclives a la independencia, que dan a entender una gran
facilidad para alcanzar la doble nacionalidad. No existe un
desarrollo claro -desde la posición secesionista- de la cuestión de la
adquisición de la nacionalidad, la opción a tomar y las consecuencias de esta
opción -en una vertiente de consecuencias políticas prácticas es muy
interesante este artículo que
encontramos en El Bloc de notas del Emperador-, ni de las
dificultades que pueden surgir en relación a la doble nacionalidad.
Hay que tener presente que este asunto, de extraordinaria
importancia, en caso de secesión quedaría postergado en su definición al
proceso constituyente (la redacción y aprobación de la Constitución) y el posterior
desarrollo legislativo, por lo que resulta fundamental saber claro qué
consecuencias podría conllevar la separación de España, puesto que incluso las
hipótesis de las que parto en este documento podrían variar sustancialmente. No
es extraño encontrar planteamientos en los que todo es muy fácil y bonito, pero
la complejidad es enorme y aquí analizaré uno de estos temas difíciles, tanto
por su vertiente estrictamente jurídica como de la aplicación práctica en la
vida personal: no sólo se trata de que amigos o familiares puedan pasar a ser
extranjeros, sino que también puede afectar a determinadas ocupaciones
laborales o determinados derechos.
Antes
de iniciar el análisis, y aunque no resulta en absoluto definitivo, vale la
pena citar lo que dijo Javier Solana
en su Twitter: "la secesión obliga a decidir quiénes son los conciudadanos que se
conservan y a los que se quiere convertir en extranjeros".
Como
alguien podría tachar esta afirmación de interesada, también podemos recordar
qué decía una persona claramente favorable a la secesión como Hèctor López
Bofill en una entrevista de 27 de setiembre de 2010: "(…) Incluso se podría dar el
caso de gente que pudiera mantener la nacionalidad española, pero éstos ya no
participarían en el sistema político catalán -de la misma manera que los
ciudadanos alemanes residentes en la Costa Brava están excluidos del sistema
político español actual.".
II. La regulación legal de la nacionalidad en España
El artículo 11 de
la Constitución señala que la nacionalidad española se adquiere y pierde
conforme a la Ley, sin que ningún español de origen pueda ser privado de ella.
A la vez, se prevé la posibilidad de firmar tratados de doble nacionalidad con
los países iberoamericanos o aquellos con los que se tenga o haya tenido
especial vinculación.
Artículo
11 CE:
"1.La nacionalidad
española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por
la ley.
2.
Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.
3. El Estado
podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o
con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España.
En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho
recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de
origen."
Encontramos,
pues, la primera base legal que se utiliza en los documentos favorables a la
separación para sostener la doble nacionalidad automática: ningún español de
origen podrá ser privado de la nacionalidad. Por tanto, se concluye, en caso de
independencia, se mantendrá la nacionalidad española. Antes de continuar con el
análisis, nuevamente otra pregunta que nos debemos hacer: ¿independencia de
España para mantener la nacionalidad de España? No parece muy lógico.
Ahora bien, como se lee en el mismo artículo 11.1 CE, la
nacionalidad se pierde conforme a ley. Así pues, no hay que confundir la
privación de la nacionalidad -entendida como retirada, fruto de una sanción o
un acto arbitrario- de la pérdida. La nacionalidad se puede perder: no te
pueden privar de ella, no te la pueden quitar, pero sí que la puedes perder
siempre y cuando se den determinados requisitos legales (y aun perdiéndola, un
español de origen la puede recuperar, pero vamos demasiado lejos y este
artículo se convertiría en un tratado).
Si la Constitución dice que se pierde conforme a la Ley, tenemos
que ir al Código Civil para ver en qué casos esto sucede. El artículo 24 CC
dice que los españoles emancipados -este artículo es de aplicación a los
españoles de origen- pierden la nacionalidad si residen en el extranjero y
adquieren voluntariamente otra nacionalidad, transcurridos tres años desde la
adquisición; ahora bien, la pérdida se puede evitar si se declara al encargado
del Registro Civil la voluntad de conservar la nacionalidad española. También
se puede perder si se renuncia expresamente .
Artículo
24 del Código Civil:
"1. Pierden
la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el
extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen
exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la
emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a
contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o
desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si
dentro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad
española al encargado del Registro Civil.
La adquisición de
la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea
Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado,
la pérdida de la nacionalidad española de origen.
2. En todo caso, pierden la
nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a
ella, si tienen otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.
(...)"
Según las tesis secesionistas, con este fundamento se
justificaría no sólo la doble nacionalidad sino, también, que en el caso de
independencia se mantendría la nacionalidad española, puesto que con una simple
declaración de que se quiere conservar la nacionalidad ya estaría solucionado
todo el problema.
El planteamiento, sin embargo, parte de un error de base como es
el de considerar que es posible una separación de España "a la
carta" (lo que me interesa, sí vale; lo que no me interesa, no vale) y
que no existe ninguna orientación jurídica de Derecho Internacional aplicable,
ni ninguna experiencia previa de independencia -con todas las reservas que me
causan las "experiencias previas", como las de los países bálticos y
sus criterios discriminatorios y excluyentes- que se pueda examinar. Se
prescinde también de un mínimo rigor, como señalaba antes: es incoherente
desear la independencia de España -y más aún cuando el argumentario incluye
expresiones como opresión, colonialismo, expolio, odio, etc- para, a la vez, querer
mantener su nacionalidad. Como también es incoherente querer crear un Estado
nuevo y que la práctica totalidad de su población conserve el anterior status
nacional.
Volviendo a la cuestión primordial: la Constitución
protege a todos los ciudadanos españoles para que nadie sea privado
arbitrariamente de su nacionalidad (evitando, entre otras cosas, la
indeseable apatridia), pero eso no significa que no se pueda perder, equívoco
con el que de forma malintencionada se juega, obviando también que un proceso
de secesión va mucho más allá de la mera regulación legal. Como ya se ha visto,
la nacionalidad española se puede perder y es concepto muy diferente de la
privación. Es cierto que existen mecanismos para conservarla (e, incluso,
recuperarla), pero si se dieran situaciones que desbordaran la regulación y
previsión legal (como la secesión), la nacionalidad y su regulación también se
verían afectadas. La situación, pues, es mucho más compleja de lo que se nos
quiere hacer creer: una secesión afectaría gravemente todo el orden
constitucional español, cuyo marco cambiaría radicalmente y con ello la
consideración de la nacionalidad. Hacer creer que nada cambiaría, o que una España
mala modificaría la regulación de la nacionalidad por un mero deseo de castigar
a los catalanes, es pura mala fe y manipulación. Como veremos en el
apartado internacional, las modificaciones y cambios que suscitaría una
secesión distan de poder ser calificados de arbitrarios.
En cuanto a la doble nacionalidad, y sin perjuicio de la
necesidad de tratados de reconocimiento mutuo, vemos que se dice que la
adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas,
Guinea Ecuatorial o Portugal no es suficiente para perder la nacionalidad
española. Algunos quieren ver aquí el fundamento de la doble nacionalidad, pero
es indiscutible que, de momento, Cataluña no está.
Y lo mismo podemos decir del artículo 11.3 CE, que menciona los
países que tengan o hayan tenido vinculación con España: aparte de que, como es
indiscutible, a día de hoy Cataluña no entraría -sería necesario como mínimo el
desarrollo legal que incluyera el reconocimiento de la vinculación (como el del
artículo 24 del Código Civil que relaciona a Andorra, Filipinas, Guinea
Ecuatorial o Portugal)-, la Constitución indica que se podrán concertar
tratados de doble nacionalidad. Por tanto, de inicio sería o este tipo de
tratado o el reconocimiento legal de la vinculación, por lo que no se puede
sostener que automáticamente Cataluña quedaría incluida dentro del artículo
11.3 CE.
III. La (posible) regulación de la
nacionalidad y doble nacionalidad en una Cataluña independiente
Aunque es indiscutible que no se sabe cómo quedaría regulada la
adquisición de la nacionalidad catalana en el caso de independencia -lo que de
por sí también debería suscitar muchas preguntas; yo parto de una hipótesis que
me parece razonable y creíble, pero no tiene por qué ser de este modo-, haremos
un repaso por diversa documentación que existe en la red, sin detenernos
excesivamente en problemas concretos derivados de la indefinición de algunas
propuestas:
- Elclauer. Se trata de la
web de Òmnium Cultural, en la que se dice con relación a la adquisición de la nacionalidad catalana:
"Los procesos de independencia más recientes otorgan la
nacionalidad del Estado nuevo a todos los ciudadanos del Estado originario
residentes en el territorio que se independiza. Así pues, serían catalanes
todos los ciudadanos que el día de la independencia fueran españoles y tuvieran
vecindad administrativa en Cataluña...”. Por tanto, los más de
siete millones de habitantes de Cataluña que hoy en día residen (más aquellos
con última vecindad civil en Catalunya) adquirirían, en principio, la
nacionalidad catalana. Con texto idéntico se manifiesta esta web de CDC. Es pertinente
señalar que, efectivamente, este es el principio general, aunque sería más
exacto decir que esos siete millones de personas podrían adquirir la
nacionalidad catalana, si lo deseasen.
Sobre la doble
nacionalidad, no se manifiesta de manera muy clara más allá de referirse a
la legalidad vigente, y dice: "El Código Civil deja claro que los ciudadanos, una vez
alcanzada la nacionalidad catalana, sólo deberían ir al Registro Civil para
conservar la nacionalidad española de origen y así evitar cualquier tipo de
barreras para mantener el contacto con familiares que viven en el que sería el
nuevo Estado español sin Cataluña. En este sentido, cabe recordar que son las
legislaciones de cada país las que fijan qué nacionalidades son compatibles con
la suya, un ámbito en el que Cataluña debería mostrarse lo más abierta posible.
También debería facilitar la obtención de la nacionalidad catalana por parte de
aquellos españoles que quieren instalarse en Cataluña, otro factor que puede
frenar el miedo a que se levanten muros entre familiares.". Como veremos más
adelante, esta opción legal -en lo relativo a la conservación de la
nacionalidad- indiscutiblemente quedaría variada a consecuencia de una
secesión. En cuanto a las facilidades que un Estado catalán independiente
pudiera dar para la obtención de la nacionalidad, se trata de una absoluta
incógnita, en que caben todas las opciones, de las más restrictivas a las más
flexibles. Pero ni esto es objeto de análisis ni tampoco existe una explicación
y posición taxativa desde el secesionismo. Y, aunque la existiera, el
desarrollo del proceso constituyente y legislativo (en una hipótesis futura)
puede tener un desenlace de todo tipo.
- En el
documento Estatuir Catalunya, de Salvador
Cardús y Ramon Folch, se dice: "En un marco de independencia, el acceso
a la nacionalidad catalana puede generar situaciones personales de doble
pertenencia y de relaciones con otros Estados (doble nacionalidad, etc.),
incluyendo la situación de quienes deseen mantener la ciudadanía española en
Cataluña. En cualquier caso, Cataluña no debe poner trabas a la obtención de
una doble nacionalidad y especificará las condiciones para hacer uso de la
nacionalidad catalana (pasaporte, derecho de voto, etc.)". No se hace una propuesta concreta para el
acceso a la nacionalidad, ni explícita respecto de la doble nacionalidad, más
allá de unas líneas generales.
- Por su parte,
el criterio de Assemblea.cat
en la web sobre "el nou
estat català" ya señala que en el caso de independencia se podría escoger
nacionalidad: "Es decir, que ciudadanos del Estado español que fueran
residentes en Cataluña en el momento de la independencia podrían escoger en cuál
de los dos Estados se quedan. (.. .) las condiciones con que un Estado admite
un nuevo nacional es una cuestión interna de cada Estado y no hay homogeneidad
al respecto. Básicamente las normas y condiciones de adquisición de la nueva
nacionalidad catalana las pondría el nuevo Estado de la manera que le pareciera".
En este documento se señala un camino que indica una sola nacionalidad y no una
dualidad, como apunta cuando dice: "A efectos prácticos, en un nuevo
Estado catalán nacido en el seno de la UE, las consecuencias para los
ciudadanos que mantuvieran la nacionalidad española serían muy pocas. Estos
ciudadanos sólo podrían votar en las elecciones municipales, pero no en las
constitutivas de gobierno del Estado.". Esta postura, pues, confirma
que quien optase por la nacionalidad española no podría votar en las elecciones
generales, por la sencilla razón de que sería extranjero, palabra que se evita
mencionar.
- Por último,
muy conocidas y comentadas fueron las declaraciones
de Oriol Junqueras proponiendo la
doble nacionalidad.
De este modo, nos movemos en un terreno en el que se afirma,
aproximadamente:
·
Que con la independencia todos los residentes españoles con
vecindad civil catalana -o, simplemente, teniendo establecido su domicilio -
podrían adquirir la nacionalidad catalana. Esto me parece sustancialmente
cierto. A pesar de la indefinición de los partidos políticos y de las
propuestas sobre esta cuestión, creo razonable pensar que todas las personas
que tuvieran la vecindad civil catalana -o la residencia en Cataluña- podrían
adquirir la nacionalidad catalana. No sólo porque sea la orientación
internacional en esta línea, sino porque fijar un criterio diferente, con
discriminaciones no muy justificadas, podría dificultar la entrada de Cataluña
en la Unión Europea. Cabe recordar que, por ejemplo, varias reformas legales de
la nacionalidad en países como Estonia
fueron sugeridas por las instituciones europeas (pág.206) y, aun
así, en este país queda la problemática de los no ciudadanos. No me detendré a
describir este indeseable fenómeno, que explica Sonia Sierra en el artículo antes citado y el precedente
que redactó, y entiendo suficiente que se recuerde uno de los muchos problemas
que se pueden generar.
·
En el documento de Assemblea.cat se menciona un detalle bastante
importante y que queda silenciado en otros en relación a la adquisición de
nacionalidad: se debería optar entre la nacionalidad española y la catalana.
·
Los que conserven la nacionalidad española ya no podrán
participar en el gobierno estatal, como indicaba la cita de la entrevista a
Héctor López Bofill, ya que se pasa a tener status de extranjero.
·
En relación a la doble nacionalidad, en ocasiones se
sugiere una cierta facilidad para conseguirla, sólo con una declaración en el
Registro Civil español. En otros casos no se es tan explícito y se deja en el
claro terreno de la ambigüedad, remitiéndose a lo que en su día se legisle (con
referencias a la generosidad con la doble nacionalidad). Como se ha indicado en
el apartado de la regulación española, esta facilidad no es tan evidente.
·
Un hipotético Estado catalán tampoco se puede pasar de generoso
a la hora de reconocer la doble nacionalidad, porque ello podría poner en
peligro su propia existencia: ¿una mayoría de ciudadanos españoles?, ¿o un peso
específico tan intenso -y con plena participación política (esto último da para
una larga explicación sobre los tratados de doble nacionalidad y los efectos
que comporta el ejercicio de una de las dos nacionalidades)- que desde dentro
pudiera poner en jaque todo el sistema político? No cabe duda de que estas
posibilidades serían cercenadas en la fase de creación y desarrollo del teórico
nuevo Estado, así que es totalmente legítimo -y propio de un mínimo sentido
crítico- poner en duda las facilidades que se venden.
(* Una breve aclaración respecto a la doble nacionalidad y el
ejercicio de derechos: el lugar de residencia suele ser el criterio que se
utiliza para determinar las obligaciones y derechos asociados a la ciudadanía,
como el otorgamiento de pasaporte, protección diplomática, ejercicio de
derechos civiles y políticos, o derechos del trabajo y la seguridad social. Por
lo tanto, sólo se ejercería el derecho de voto allí donde se residiera. La
doble nacionalidad no implica que se ostente el derecho en ambos países).
·
Si el nuevo Estado catalán establecería algún mecanismo de
reconocimiento automático o asimilación para equiparar, en determinadas
situaciones jurídicas, a los nacionales catalanes y españoles, literalmente no
se sabe. Entre otras cuestiones para las que esto afecta, podemos mencionar la
función pública. En determinados puestos de la función pública, es posible que
se exija como requisito indispensable ostentar la nacionalidad catalana: por
ejemplo, a un Mosso d'Esquadra se le podría exigir la nacionalidad catalana.
¿Qué pasaría si su deseo fuera el de optar por la española? ¿Perdería su plaza?
¿Se fijaría o no el requisito de la nacionalidad ? ¿Se vería
"obligado" a optar por la nacionalidad catalana? ¿Se le asimilaría
cumpliendo requisitos por concretar? No es lugar este para entrar en debates
ideológicos, pero sí es lugar para señalar estos dilemas y disyuntivas que
nadie resuelve ni aclara. Con la incertidumbre añadida de que, con toda
probabilidad, sólo se resolverían a posteriori, pero nunca antes de
culminar un proceso de secesión.
Teniendo en cuenta que el secesionismo se ha preocupado, y
mucho, de documentar con mayor o menor peso argumental cualquier aspecto
relacionado con la independencia, sorprende la poca definición de la
nacionalidad y sus consecuencias, cuando es un asunto que afectaría de una
manera tan directa a los ciudadanos, en una sociedad en la que los vínculos
están muy interrelacionados.
IV. Referencia internacional: legislación y (posible) aplicación
al caso concreto
En general, se puede decir que España no ha firmado Convenios en
materia de sucesión de Estados ni legislación internacional que regule estas
cuestiones. Por tanto, no hay una norma a la que sea posible remitirse de forma
obligatoria. Podemos orientarnos, que es lo que pretende este artículo,
poniendo de manifiesto las incoherencias de la facilidad con la que se alude a
la doble nacionalidad y la conservación de la nacionalidad española .
La tesis dominante en la doctrina internacional es el
otorgamiento automático a la población del territorio afectado de la
nacionalidad del Estado sucesor en el momento de la sucesión, en la línea de lo
que se ha explicado acerca de la hipótesis en el supuesto de secesión. De todos
modos, no hay normas claramente aceptadas referentes a los efectos de la
sucesión sobre el régimen jurídico de la nacionalidad.
Bajo estas premisas, observamos que las normativas y documentos
internacionales relativos a la nacionalidad para supuestos de secesión se rigen
por diversas ideas generales: evitar la apatridia (quedarse sin nacionalidad),
los residentes en el territorio independizado tienen derecho a adquirir la
nueva nacionalidad (siempre y cuando tengan la nacionalidad del Estado
predecesor, o sea, que se tenga la nacionalidad española) y el derecho de optar
entre la nacionalidad anterior o la nueva.
En la resolución
55/153 de Naciones Unidas, hallamos una propuesta de regulación, que en
el apartado de separación de una parte del territorio -la aplicable para
nuestro caso-, dice:
"Sección 4. Separación de parte o partes del territorio
Artículo 24
Atribución de la nacionalidad del Estado sucesor
Cuando una o varias partes del territorio de un Estado se
separen de éste para formar uno o varios Estados sucesores mientras el Estado
predecesor sigue existiendo, el Estado sucesor atribuirá su nacionalidad, salvo
que se indique otra cosa mediante el ejercicio de un derecho de opción:
a) A las
personas afectadas que tengan su residencia habitual en su territorio; y
b) Con
sujeción a lo dispuesto en el artículo 8:
i)
A las personas afectadas distintas de las comprendidas en el apartado a) que
tengan un vínculo jurídico apropiado con una unidad constitutiva del Estado
predecesor que haya pasado a formar parte de ese Estado sucesor;
ii)
A las personas afectadas que no tengan derecho a la nacionalidad de ninguno de
los Estados involucrados a tenor del apartado a) o del inciso i) del apartado
b), que tengan su residencia habitual en un tercer Estado y que hayan nacido en
lo que haya pasado a ser el territorio de ese Estado sucesor o que, antes de
abandonar el Estado predecesor, hayan tenido su última residencia habitual en
dicho territorio, o que tengan cualquier otro vínculo apropiado con ese Estado
sucesor.
Artículo 25
Retiro de la nacionalidad del Estado predecesor
1. El Estado predecesor retirará su nacionalidad a las
personas afectadas que reúnan las condiciones para adquirir la nacionalidad del
Estado sucesor de conformidad con el artículo 24. Sin embargo, no les retirará
su nacionalidad antes de que esas personas adquieran la nacionalidad del Estado
sucesor.
2. No obstante, salvo que se indique otra cosa mediante el
ejercicio de un derecho de opción, el Estado predecesor no retirará su
nacionalidad a las personas comprendidas en el párrafo 1 que:
a) Tengan
su residencia habitual en su territorio;
b) No estén
comprendidas en el apartado a) y tengan un vínculo jurídico
apropiado con una unidad constitutiva del Estado predecesor
que siga siendo parte del Estado predecesor;
c) Tengan
su residencia habitual en un tercer Estado y hayan nacido en lo que siga siendo
parte del territorio del Estado predecesor o que, antes de abandonar el Estado
predecesor, hayan tenido su última residencia habitual en dicha parte, o que
tengan cualquier otro vínculo apropiado con ese Estado.
Artículo 26
Concesión del derecho de opción por el Estado predecesor y
el Estado sucesor
El Estado predecesor y el Estado sucesor concederán un
derecho de opción a todas las personas afectadas comprendidas en el artículo 24
y en el párrafo 2 del artículo 25 que reúnan las condiciones para tener la
nacionalidad del Estado predecesor y del Estado sucesor o de dos o más Estados
sucesores."
Sin entrar en las cuestiones más técnicas (o el caso de las
personas que vivan fuera del territorio catalán y las múltiples variantes en
las que esto daría lugar), vemos cuál es la propuesta: el Estado predecesor y
el sucesor (entendido en el sentido del nuevo Estado, no voy a entrar aquí en
la discusión de si este nuevo Estado podría ocupar o compartir el lugar del
predecesor) concederán una opción, para que se elija nacionalidad. Y una vez se
adquiere la nueva nacionalidad, se retira la "antigua". [Recuerdo
que no se trata de legislación obligatoria o asumida por España y que si bien
la cuestión es opinable, esta es la línea general]
A grandes rasgos, a la vista de esta resolución, una solución
aproximada en el caso de secesión sería:
1) El Estado catalán ofrece o atribuye la nacionalidad catalana a
todos los ciudadanos españoles que en el momento de la independencia -o la
fecha que se establezca - tengan fijada su vecindad administrativa en Cataluña
o, simplemente, su domicilio.
2) Los ciudadanos, en ejercicio del derecho de opción que se les
debe otorgar, se acogen o no a esta nueva nacionalidad catalana. Por lo tanto,
optan entre la nacionalidad española y la nacionalidad catalana.
3) Finalizado el periodo de opción, España retira -dándola por
perdida- la nacionalidad española a aquellos que hayan optado por la
nacionalidad catalana.
4) En el Estado catalán, quedan dos grupos nacionales principales:
los catalanes, con plena participación política, y los españoles, que no podrán
participar en las decisiones políticas de gobierno del Estado (y tampoco en
otras cuestiones que quedarán por concretar más adelante); por tanto, quedarán
con la consideración -a estos efectos- de extranjeros .
Es razonable pensar que, en caso de llevarse a cabo este proceso
de opción, sería numeroso el grupo de ciudadanos residentes en Cataluña que
desearía mantener la nacionalidad española y, por tanto, se daría lugar a una
situación distorsionante en cualquier Estado, como el hecho de que un
porcentaje elevado sea "extranjero", como acertadamente
explica en este artículo
Francisco Rubio Llorente.
En este momento, llega el punto jurídico más conflictivo, a la
vista de la regulación actual de la nacionalidad en España, cuando digo: "3)
Finalizado el periodo de opción, España retira -dándola por perdida- la nacionalidad española a aquellos que hayan
optado por la catalana.”
Es cierto, como hemos visto antes, que España no puede privar a
nadie de la nacionalidad. Pero también hemos visto que la nacionalidad se puede
perder, básicamente cuando se adquiere una nueva. A la vez, las propuestas
de Derecho Internacional prevén el ejercicio del derecho de opción para
aquellos que puedan adquirir la nueva nacionalidad, con pérdida de la anterior.
Por tanto, ya fuera por la vía de un acuerdo España – Estado catalán (vía
Tratado), o simplemente una reforma legal en que la pérdida se produjera
automáticamente por la adquisición de la nueva nacionalidad (quizás con reforma
constitucional incluida), la opción por la nacionalidad catalana -sin incurrir,
pues, en apatridia- implicaría la pérdida de la nacionalidad española.
En este punto también conviene insistir en algo que ya se ha
apuntado antes: una secesión supone una modificación esencial en las bases
del orden constitucional. Pensar o mantener que la secesión no comportaría
alteraciones en la Constitución Española, su sistema y su legislación, en
aspectos tan fundamentales como la nacionalidad, es poco realista. Si una parte
significativa del territorio y de la población se sitúa fuera del ámbito de
aplicación de la Constitución, ello sin duda quedará reflejado legalmente, sin
que necesariamente tenga la condición de sanción o “castigo”, como se
sostiene en algunos artículos favorables a la secesión.
Continuando con la cuestión, si el lector considera que mi
opinión es arbitraria, recomiendo leer la Convención
Europea sobre Nacionalidad del Consejo de Europa (no ratificada
por España), que en el artículo 7, relativo a la pérdida de la nacionalidad por
ley o a iniciativa de un Estado, fija:
"Un Estado parte no puede establecer en su
legislación interna la pérdida de su nacionalidad ex lege o por su iniciativa,
excepto en los siguientes casos:
a. adquisición voluntaria de otra nacionalidad;"
Y el artículo 10.1 de la Resolución 55/153 de Naciones Unidas,
antes citada:
"1. El Estado predecesor podrá establecer que las
personas afectadas que, en relación con la sucesión de Estados, adquieran
voluntariamente la nacionalidad de un Estado sucesor perderán la nacionalidad
del Estado predecesor."
Por tanto, la doble nacionalidad no es un requisito
obligatorio ni una situación automática, sino que precisaría siempre de
acuerdo previo. Esto deriva del hecho de que la regulación de la nacionalidad
es una cuestión de derecho interno de cada país y, en consecuencia, la
legislación puede variar y exigir requisitos diferentes.
Como no me canso de repetir, la cuestión será opinable, pero es
indiscutiblemente lógica: resulta absurdo mantener que se crea un nuevo Estado,
separado del anterior, y que se conservará su nacionalidad, basándose en su
legalidad previa a la secesión. Esto se llama "secesión a la carta",
insostenible moral y jurídicamente, llevando a engaño a personas que, de
buena fe, quizás creen que podrán conservar sin ningún problema la nacionalidad
española y adquirir, a su vez, la catalana.
Habrá quien tendrá la tentación de acusar a España de
arbitrariedad si decidiera establecer la pérdida de la nacionalidad española
siempre que no provoque la apatridia. De hecho, en algunas conversaciones
informales esto ya sale, con argumentos del tipo " ... dependerá de
España...", pero como digo tiene un fuerte componente lógico y un
sólido apoyo orientativo jurídico, que cumpliría plenamente los requisitos para
su validación internacional. Dicho sea de paso, si las consecuencias de una
secesión dependen de un tercero, significa que se carece de todo control de las
implicaciones que ello comportará para los ciudadanos.
No hay argumento que obligue a conservar la nacionalidad
española a favor de los que decidieran voluntariamente abandonar el Estado de
origen para pasar a formar parte integrante de otro de nueva creación. Si para
dar forma a esta pérdida definitiva de la nacionalidad es necesaria una reforma
legal, o constitucional, ya sería una cuestión a resolver por el Gobierno y el
Legislador, pero no se puede sostener que sea una solución arbitraria.
Por último, y en apoyo a lo que mantengo, resulta de enorme
interés la comparecencia de Don Gregorio Garzón Clariana,
catedrático de derecho internacional público de la Universidad Autónoma de
Barcelona y exjurisconsulto del Parlamento Europeo, ante la Comisión de Estudio
del Derecho a Decidir del Parlamento de Cataluña. En su intervención, y
respecto de la doble nacionalidad automática, dijo literalmente
(minuto 6:55) (traduzco):
“.. Lo que no se puede decir, y lo digo porque sé que se ha
dicho e incluso escrito, es que si hubiera una secesión todos los catalanes
conservarían la nacionalidad española. Esto es de una ingenuidad que mata,
porque no ha pasado nunca en la práctica internacional ...”
V. Conclusión
Con este breve repaso, se llega a las siguientes conclusiones :
1. La nacionalidad española se puede perder, por causas legales.
Incluso, la pueden perder los españoles de origen. No se debe confundir pérdida
y privación.
2. En caso de secesión, el procedimiento en relación a la
nacionalidad, aproximadamente podría ser:
·
El Estado catalán ofrecería o atribuiría su nacionalidad a todos
los residentes (de nacionalidad española) en el territorio y aquellos con
última vecindad en Cataluña (y, sin querer perderme en variantes, en general a
los nacidos en Cataluña con vínculo).
·
Se debería optar entre la nacionalidad española y la catalana.
·
Una vez finalizado el periodo de opción, España retira o da por
perdida la nacionalidad española a todos los que hayan optado por la catalana.
·
Los residentes en Cataluña -anteriormente, todos españoles-
ostentan la nacionalidad española en exclusiva o la nacionalidad catalana en
exclusiva, como consecuencia de la opción.
·
Los residentes españoles -entendido el concepto por quienes han
optado por conservar la nacionalidad española- quedan excluidos de determinados
derechos políticos, como votar en las elecciones generales.
·
Los residentes españoles tienen status de extranjeros.
3. Se desconoce las consecuencias generales para situaciones
relacionadas con la nacionalidad, como el ejercicio de la función pública. En
determinados casos, podría darse la exclusión o imposibilidad de ejercer en un
puesto o cargo.
4. Se desconoce qué requisitos deberían cumplir para acceder a la
nacionalidad catalana de forma derivada por parte de quienes opten por la
española, y si esto sería posible.
5. La doble nacionalidad no es automática, ni obligatoria. En
principio, debería existir un tratado para reconocer plenamente la doble
nacionalidad o el reconocimiento legal de la vinculación con España.
6. Las referencias a la generosidad para la doble nacionalidad en
un hipotético Estado catalán, aparte de imprecisas, abren interrogantes muy
claros, hasta el punto de que un criterio muy amplio podría poner en peligro
ese Estado catalán. El peso político de quienes optaran por la nacionalidad
española y a la vez accedieran a la catalana podría llegar a condicionar la
propia existencia del Estado o suponer escenarios políticos muy complejos (como
compleja es una secesión a la que se pretende llegar por una vía rápida
incompatible con las dificultades que plantea). Sería lógico esperar cierta
rigidez para evitar situaciones calificables incluso de absurdas, como que el
cincuenta por ciento de la población (o más) de un nuevo Estado catalán
ostentara la nacionalidad española a la vez que la catalana.
No niego que este esquema puede presentar múltiples variantes,
algunas de ellas razonables, pero a
grandes rasgos es innegable que esta es la solución más clara, lógica y
coherente (o alguna propuesta parecida), y bajo el principio general de que se
ostentaría o bien la nacionalidad española, con lo que se pasaría a ser
extranjero en casa, o bien la nacionalidad catalana.
Estoy convencido de que muchos de los que dan soporte teórico a
la secesión y se plantean las preguntas, consecuencias y soluciones derivadas
de una separación de España son conscientes, en mayor o menor medida, de todo
lo que se ha expuesto en este artículo y sus conclusiones. Pero se lo callan,
como acredita el hecho de que ningún documento se manifiesta de forma clara y
completa sobre este tema. Y se trata de un asunto muy importante.
La doble nacionalidad que de forma tan sencilla se vende por
algunos, o la afirmación de que se mantendrá automáticamente la nacionalidad
española, deben ser contemplados de manera muy crítica, ya que las
consecuencias generales que se podrían esperar en caso de secesión apuntan a
todo lo contrario.
No se podría exigir a España la conservación de la nacionalidad
española para quien optara por la catalana, ni el reconocimiento automático de
la doble nacionalidad .
Se trata de una materia complicada, con unas implicaciones de
enorme importancia que no se han afrontado por el secesionismo y que no se
explican, ni se han explicado, ni probablemente se explicarán, de forma clara y
directa.
BIBLIOGRAFÍA, TEXTOS y Artículos.
