La
ley de consultas populares que actualmente se tramita en el Parlamento de
Cataluña para dar cobertura a la prevista para el 9 de noviembre ha quedado
desnudada en el dictamen emitido esta semana por el Consell de Garanties
Estatutàries. Dudo que ningún jurista que sin prejuicios lea el dictamen,
incluidos sus votos particulares, no quede convencido de que la Ley que se está
elaborando en el Parlamento vulnera la Constitución y que, por tanto, lo más
prudente sería dejar el proyecto en el punto en el que se encuentra y volver a
empezar de cero la redacción de la norma. El lector, sin embargo, no solamente
extraerá esta conclusión, sino que seguramente se sorprenderá de que pese a lo
contundente de los argumentos sobre la inconstitucionalidad de la ley que se
encuentran en los votos particulares, la mayoría de los miembros del Consell de
Garanties Estatutàries (cinco sobre nueve) se hayan inclinado por considerar
que el proyecto no vulnera la Constitución. Una solución que resulta
inexplicable en Derecho, como intentaré mostrar a continuación.
El
problema nuclear que plantea la ley de consultas es que la competencia para la
autorización de referéndums es exclusivamente estatal (art. 149.1.32º de la Constitución
Española). Esto no plantea dudas y, de hecho, hasta donde yo sé, no ha sido
discutido por nadie. La ley catalana de consultas por vía de referéndum del año
2010, en vigor actualmente, así lo reconoce, como no podía ser de otra forma.
De acuerdo con esta ley del año 2010 la Generalitat podría convocar un
referéndum siempre que el Estado lo autorizase.
Evidentemente,
esta situación no satisfacía los propósitos de los secesionistas, que pretenden
celebrar la consulta prevista en noviembre incluso aunque no exista esa
autorización del Estado. Para este fin se elabora la ley de consultas no
referendarias que ahora ha sido objeto de dictamen por el Consell de Garanties
Estatutàries a petición de cuatro grupos parlamentarios y más de una décima
parte de los diputados del Parlamento de Cataluña. Con esta petición los
diputados pretendían que el Consell se pronunciase sobre la constitucionalidad
de la propuesta, así como su adecuación al Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Son
varios los aspectos que plantean dudas de constitucionalidad en la proposición
de ley; pero el más relevante, el núcleo del debate, es el relativo a la
determinación de qué ha de entenderse por referéndum. El propio título de la
ley indica que se refiere a consultas “no referendarias” y se trata de una
indicación necesaria porque, como hemos visto, en caso de que la consulta sea
un referéndum tal consulta precisaría la autorización del Estado, debiendo
canalizarse por la vía que ofrece la Ley del año 2010 y no la que ahora se
debate en el Parlamento.
Ahora
bien, ¿qué es un referéndum? La respuesta es bastante clara, ya que el Tribunal
Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este tema en varias
ocasiones y en ellas ha interpretado que para que una consulta pueda ser considerada
un referéndum ha de versar sobre una cuestión política de transcendencia
especial y dirigirse a todos los ciudadanos. Y justamente en la ley que está
elaborando el Parlamento de Cataluña se prevé una consulta (artículo 3) cuyo
objeto son decisiones políticas y en las que puede convocarse al conjunto de la
población (artículo 5). Es decir, se trata de una consulta que es un
referéndum. Esto es meridianamente claro y así se explica con contundencia en
los votos particulares del dictamen. En concreto, Eliso Aja afirma que “el
derecho no admite el nominalismo”; es decir, no por llamar a una cosa con otro
nombre deja de ser esa cosa. Si a un referéndum se le pretende llamar consulta
no referendaria sigue siendo un referéndum, o como explica el mismo Eliseo Aja
“un referéndum simulado”, lo que implica ya no solamente vulneración de la
Constitución, sino también del art. 122 del Estatuto de Autonomía.
Siendo
esto así, ¿cómo es posible que cinco de los nueve miembros del Consell de
Garanties Estatutaries hayan justificado la constitucionalidad del proyecto?
Con auténtica curiosidad buceé en el cuerpo del dictamen para encontrar qué
definición daban de referéndum y de consulta no referendaria que permitiera
salvar la constitucionalidad de la propuesta y lo que hallé es que lo que
sostienen esos cinco miembros del Consell de Garanties es que aún siendo
conscientes de la doctrina constitucional sobre la materia, entienden que el
principio democrático no es compatible con que se excluyan determinadas
materias de la posibilidad de realizar una consulta que no sea un referéndum
(¿por qué?) y como apoyo de su aserción mezclan la autonomía política en un
Estado compuesto, la libertad de expresión, la reciente Sentencia del TC de 25
de marzo sobre la declaración de soberanía del Parlamento de Cataluña (¡donde
se dice que una Comunidad Autónoma no puede convocar unilateralmente un
referéndum de autodeterminación!) y la decisión del Tribunal Supremo de Canadá
en relación a Quebec. No tengo en la cabeza ninguna suma semejante de
despropósitos jurídicos orientados a justificar (por emplear generosamente este
término) la aserción de que aunque una consulta dirigida al conjunto de la
población sobre una cuestión política de importancia ha de ser considerada un
referéndum de acuerdo con la doctrina constitucional, no es un referéndum en
aquellos casos en los que se diga que no es un referéndum. Esta idea es en el
fondo el único contenido de las pp. 30 a 35 del dictamen, claves en el mismo.
No
es ésta la única cuestión de la que se ocupa el dictamen y hay otras que
merecen una detallada atención, en especial la relativa a la configuración del
registro de participación en consultas populares no referendarias, y de la que
se ocupa con detalle el voto particular de Marc Carrillo; pero no quiero
detenerme aquí en ello porque sería entrar en cuestiones técnicas que nos
apartarían de lo que es mi preocupación principal: destacar la tristeza que
causa el desprecio hacia el Derecho del que hace gala el dictamen.
La
norma jurídica es interpretable, pero eso no quiere decir que pueda servir de
base para decir cualquier cosa. Si así fuera el Derecho desaparecería y sería
sustituido por la mera voluntad del poder, que nos diría en cada caso qué es lo
que tenemos que leer en cada precepto sin que el sentido aparente de lo escrito
goce de ningún valor. Hacia ese escenario nos encaminamos, hacia uno en el que
el ordenamiento jurídico como garante de la seguridad y la previsibilidad
pretende ser sustituido por un mero voluntarismo. No seamos cómplices del mismo
y denunciemos estas utilizaciones aberrantes de lo jurídico para conseguir
llegar a resultados predeterminados. Nos jugamos más de lo que pensamos.
Artículo publicado en El Periódico el 25 de agosto de 2014
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