El comodín federal

“--Cuando yo uso una palabra –insistió Humpty Dumpty con un tono de voz más bien desdeñoso-- quiere decir lo que yo quiero que diga..., ni más ni menos.

--La cuestión --insistió Alicia-- es si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes.

--La cuestión --zanjó Humpty Dumpty-- es saber quién manda..., eso es todo.”

Lewis Carroll, A través del espejo y lo que Alicia encontró allí.

En su discurso de clausura de la Conferencia Política del PSOE, celebrada el pasado noviembre, Alfredo Pérez Rubalcaba dedicó un párrafo a esbozar qué entienden los socialistas por “federal”. Consciente quizá de que el abuso del término desde las filas socialistas ha acabado por oscurecer su significado para muchos ciudadanos, y tras etiquetar como “federales” algunas generalidades bienintencionadas, pero escasamente aclaratorias (“Federal es respetar la diversidad de todos los pueblos de España; federal es que haya una claridad en el reparto de las competencias, que haya una justicia en la distribución de los impuestos; federal es que haya coordinación y cooperación y lealtad...”), el secretario general socialista intentó despejar dudas con tres ejemplos prácticos: “Federal es Alemania, es Austria y es la Europa que queremos construir los socialistas. Eso es lo que queremos”. Tres ejemplos que no son improvisados, porque ya habían sido citados por el mismo orador, en el mismo orden y casi con las mismas palabras, unas semanas antes para ilustrar “lo que queremos los socialistas” en otro escenario, la Fiesta de la Rosa del PSC (véase p.ej. El País, 15/09/2013).

La Conferencia Política era, en principio, el marco adecuado para precisar en qué consiste “una España federal” y en qué se diferencia de la actual “España autonómica”. Sobre todo, porque hasta la fecha, la invocación “federal” había sido, en boca de responsables socialistas a un lado y a otro del Ebro, una especie de remedio improvisado, contradictorio y confuso con el que hacer frente a la confluencia de crisis nacionales –institucional, política, social, económica--, pero también orgánicas y electorales, reflejadas en las crecientes dificultades internas de los dos partidos socialistas españoles, tanto entre ellos como en el seno de cada uno.

Tres ejemplo, por tanto, para ilustrar "lo que queremos los socialistas". Es dudos que los tres casos mencionados -alemán, austriaco, europeo- ayuden, por sí mismos, al profano a entender de qué federalismo hablan los socialistas. En el caso europeo porque la Unión Europea ni es una federación, ni tiene visos de convertirse en una federación (al menos, políticamente) en un futuro próximo, y por tanto es difícil que su ejemplo pueda ser invocado para ilustrar a qué se parecerá España cuando sea federal. Y decir que la España que se quiere se parece a la Europa que se quiere no permite grandes progresos.

Austria y Alemania

Cúpula del Reichstag, Berlín

Quedan, como ejemplos tangibles, Alemania y Austria. Pero el federalismo alemán y el austríaco, pese a la cercanía cultural y geográfica de ambos países, tienen grandes diferencias. La república federal de Austria, por ejemplo, es un Estado significativamente más centralizado que el Estado autonómico español, en el que la legislación relativa a los grandes servicios públicos (educación, sanidad, seguridad), así como buena parte de su ejecución, corresponde a la Federación; en que el control y la recaudación de los principales impuestos se efectúa a nivel federal (muy alejado, por tanto, del modelo tributario que los socialistas defienden desde la aprobación del Estatuto catalán); en el que la justicia es un ámbito exclusivamente federal (como lo es -aún- en España, pese a los intentos de los socialistas por regionalizarla) y en el que el rol de los Estados federados (Bundesländer) consiste, en buena parte, en ejercer como "administración federal indirecta" (Mittelbare Bundesverwaltung), esto es, como brazos ejecutivos de la política federal. Desde luego, este modelo no tiene nada de indigno -y es muy probable que el Estado centroeuropeo funciones mejor que el español-; pero este federalismo de tipo austriaco, a veces denominado "unitario", recuerda poderosamente al que ha defendido para España un partido como Unión, Progreso y Democracia (UPyD) -algo que ha valido a los de Rosa Díez, por cierto, toda clase de acusaciones de "neocentralismo" por parte de dirigentes y responsables socialistas.

El federalismo alemán ofrece una distribución más equilibrada, y sobre todo más dinámica, del poder político entre la Federación (Bund) y los Estados federados (Länder), en la que éstos últimos disfrutan de amplias competencias a todos los niveles, equiparables en gran medida a las que tienen las autonomías españolas. Su ejemplo no es ninguna novedad: ha sido invocado con cierta frecuencia como modelo o como referente en España(1); y buena parte de las instituciones autonómicas españolas (empezando por el Tribunal Constitucional) están directamente inspiradas en sus homólogas alemanas.

La diferencia más vistosa entre el federalismo alemán y el modelo autonómico español reside quizá en la institución del Senado. Como es sabido, el Bundesrat está formado por delegados directamente elegidos por los gobiernos de los Länder (y no por los ciudadanos y los Parlamentos autonómicos, como en España), no puede ser disuelto por el gobierno federal (a diferencia del Bundestag, equivalente al Congreso de los Diputados) y tiene una considerable influencia sobre el proceso legislativo federal, que incluye el derecho de veto sobre las leyes federales relativas a competencias concurrentes de los Länder. Esta influencia, que confiere un notable poder al conjunto de los Länder y facilita su integración en la política común federal, tiene su necesario contrapeso en la llamada “cláusula de prevalencia” federal, que establece la prioridad del Derecho federal sobre el Derecho estatal (“Bundesrecht bricht Landesrecht”, artº. 31 de la Constitución federal) en los ámbitos “concurrentes” en los que tanto la Federación como los Estados tienen capacidad legislativa. Conjuntamente, ambos elementos forman un interesante mecanismo de innovación y flexibilidad legislativa, a través de la cual las Administraciones más cercanas a los ciudadanos –los Länder-- pueden tomar iniciativas legislativas sin esperar a la Federación, sin perjuicio de la capacidad de ésta para unificar criterios cuando lo estime oportuno.

Desde luego, la integración entre los niveles de decisión nacional y autonómica en España podría beneficiarse de mecanismos del estilo de los descritos(3). Pero éstos requieren que los distintos agentes implicados (gobiernos autonómicos y nacionales) hagan gala de la llamada “lealtad federal” (Bundestreue). Lealtad entre ellos y hacia el conjunto del sistema institucional del que unos y otros forman parte, de forma que las cuantiosas atribuciones de las entidades federadas no se empleen para debilitar a la Federación ni para boicotear la acción federal. Pese a su distinto origen histórico y sus notables diferencias en el grado de descentralización, en el papel de las entidades federadas y en su importancia en la vida cotidiana de los ciudadanos, el federalismo alemán y el austríaco comparten la misma exigencia de lealtad federal, sin la cual sus elementos básicos (el principio de administración federal indirecta en Austria y Alemania, la colegislación entre Länder y Bund en Alemania) corren el riesgo de bloquearse y de paralizar, en la práctica, el normal funcionamiento de las instituciones.

Esta lealtad no forma parte del programa federal, no forma parte del contenido del “federalismo”, como parecía sugerir Rubalcaba en su alocución en la Conferencia Política. Más bien, es una condición previa de la vida política para que el federalismo, cualquier federalismo, sea posible, sea viable y sea sostenible. Incluso haciendo abstracción de la notable confusión terminológica y programática en la que se mueve el nuevo “federalismo” del PSOE, es aquí donde reside quizá su eslabón más débil: esta “lealtad federal” brilla por su ausencia en España. Es inútil, desde luego, buscarla en los partidos explícitamente nacionalistas, cuya razón de ser es precisamente hacer añicos los vínculos comunes. Pero también cuesta encontrarla, y esto es más grave, en las dos grandes fuerzas políticas de vocación nacional en España, que no han dudado en utilizar su poder autonómico para sabotear o distorsionar, hasta donde les ha sido posible, la acción ejecutiva y legislativa gubernamental del partido contrario; así como para disimular sus propias responsabilidades de gestión. Una utilización espuria que no es ajena, probablemente, a la degradación del sistema autonómico –al fin y al cabo, y pese a la engañosa retórica socialista, equiparable y más avanzado en muchos aspectos que regímenes explícitamente federales--, ni a la creciente insatisfacción popular con su funcionamiento.

No deja de ser llamativo, por otro lado, que Pérez Rubalcaba aludiera, en sus dos únicos ejemplos “reales” de federalismo, a dos países en los que la estructura federal fue impuesta (o inducida) desde el exterior, más concretamente por las potencias aliadas que, tras la Segunda Guerra Mundial, ocuparon los territorios del antiguo Reich (Austria incluida, Anschluss mediante) y tutelaron muy de cerca su reconstrucción institucional(4), con el objeto de evitar nuevas confrontaciones bélicas; el diseño de entonces se ha mantenido hasta la fecha, con una estabilidad remarcable. Es llamativo, porque existen en el mundo numerosos casos de países que han optado libremente, y sin injerencias extranjeras, por el federalismo como fórmula para conjugar unidad y pluralidad (y no solo para neutralizar tentaciones de hegemonía, como en los casos germánicos), y que podrían ser más útiles para vislumbrar qué clase de federalismo quieren los socialistas que España abrace.

E pluribus unum: el federalismo estadounidense

Constitución de Estados Unidos de América

El ejemplo más clásico, que inaugura el federalismo moderno, parte de los Estados Unidos de América, la primera y más longeva república federal del mundo, fundada en 1776 bajo el inequívoco lema E pluribus unum (“De muchos, uno”).

Los Estados Unidos se fundaron como una confederación de Estados independientes --las antiguas trece colonias británicas--, ligados por vínculos e instituciones “perpetuas” pero débiles. Así lo establecían los “Artículos de Confederación y Unión Perpetua” (Articles of Confederation and Perpetual Union, primera norma suprema de que se dotaron los delegados de los trece Estados) de 1781, según los cuales los Estados retenían para sí toda la capacidad ejecutiva y atribuciones clásicas de soberanía como la potestad de imponer tasas, recaudar impuestos o hacer justicia. En la práctica, todas estas restricciones confederales dificultaban la acción común y el desarrollo de una defensa y una acción exterior coherente, como quedaría de manifiesto en los años posteriores.

Aunque la estructura original de la Unión no era federal, su ambición sí lo era: la de ‘federar’, en su sentido más propio, a las trece colonias de la Costa Este; la de convertir a sus distintas poblaciones colonas, provenientes a su vez de distintos países europeos, en un solo sujeto político, en el que las diferencias geográficas, lingüísticas, religiosas o de origen nacional no impidieran decidir juntos. En 1787, tras constatar las dificultades e insuficiencias del confederalismo para avanzar en esta dirección, la Gran Convención de Filadelfia debatió y aprobó una nueva Constitución federal, que todavía hoy sigue vigente y que proclama desde sus primeras palabras el nacimiento de un nuevo sujeto político, resultante de la federación: We, the people of the United States (“Nosotros, el pueblo de los Estados Unidos”).

Con el paso del tiempo, ese “nosotros”, originalmente restringido a los colonos de origen europeo, se ha ido expandiendo lenta y progresivamente, al extenderse las libertades y los derechos civiles y políticos reconocidos en la Constitución a los sectores olvidados de la población estadounidense: indígenas americanos, mujeres, afroamericanos. No fue hasta las elecciones de 2008 que resultó factible la elección de una mujer y de un afroamericano a la Presidencia del país. Entre tanto, el federalismo americano se ha ido consolidando en un equilibrio complejo y dinámico que no ha estado exento de fuertes tensiones ni graves enfrentamientos, algunos de los cuales están precisamente ligados al avance del movimiento de derechos civiles y la lucha contra las discriminaciones. Entre los más relevantes históricamente, que ilustran la utilidad de un nivel federal de decisión para la protección de “minorías” localmente discriminadas, no ha faltado ni la secesión armada (la guerra civil norteamericana entre 1861 y 1865, provocada por la negativa de los Estados secesionistas a reconocer la victoria de Abraham Lincoln, partidario de abolir la esclavitud, en las elecciones presidenciales de 1861), ni la insubordinación estatal a una sentencia federal (en 1957, el gobierno federal tuvo que recurrir al Ejército en Little Rock para hacer cumplir la sentencia de la Corte Suprema Brown v. Board of Education, que ordenaba el fin de la segregación escolar entre blancos y negros, contra la pretensión del gobierno estatal de Arkansas de mantenerla), ni, tampoco, las amenazas de secesión por razones fiscales (la más reciente, del Estado de Tejas en 2012).

La larga trayectoria histórica de la experiencia federal estadounidense, y su evolución a lo largo de ésta, ha dotado al federalismo estadounidense de una gran flexibilidad a la hora de regular de forma sostenible el tipo de relaciones que en una federación mantiene una parte con el todo. En la sentencia del caso Texas v. White (1869, 74 US 700), en que se planteaba el estatus legal de un Estado (en este caso, Tejas) escindido unilateralmente del resto de la Unión, la Corte Suprema norteamericana describía el proyecto estadounidense como una “Unión indestructible compuesta de Estados indestructibles” (an indestructible Union composed of indestructible States), una formulación que se ha hecho célebre por su brevedad y concisión. Y un poco más adelante, definía la jurisprudencia constitucional vigente sobre la secesión unilateral de un territorio parte de la Unión: “La unión entre Tejas y los demás Estados es completa y tan perpetua e indisoluble como la de los Estados originales [los trece firmantes de los Artículos de Confederación de 1781]. No hay lugar para la reconsideración o la revocación si no es mediante una revolución o con el acuerdo de los Estados”. Y seguía valorando la declaración unilateral de secesión de Tejas (1861), en términos que no dejan lugar a dudas: “De acuerdo con la Constitución, la ordenanza de secesión adoptada por la convención [de Tejas] y ratificada por la mayoría de los ciudadanos de Tejas, así como todos los actos legislativos orientados a hacer efectiva esa ordenanza, son completamente nulos. Carecen de eficacia jurídica. Las obligaciones del Estado, en tanto que miembro de la Unión; y de los ciudadanos del Estado, en tanto que ciudadanos de los Estados Unidos, permanecen íntegras e inalteradas...”.

Más allá de sus circunstancias históricas, esta sentencia y la jurisprudencia en la que se inscribe resultan de interés porque ofrecen un modelo práctico y coherente del Estado federal, que ha demostrado sobre el terreno su capacidad para combinar satisfactoriamente, incluso en presencia el desafío más extremo –en este caso, la secesión unilateral--, los principios de unidad y diversidad, de democracia e imperio de la ley, de permanencia y flexibilidad. Es de destacar que esta secesión vino en su momento respaldada, tal y como reconoce sin ambages la sentencia, por una votación popular, pero sólo en el territorio escindido, y bajo un gobierno estatal fuera de la ley constitucional. Esta circunstancia, lejos de hacer de la secesión un ejercicio democrático, lo convierte, además de en ilegal y contrario a la Constitución federal (por tanto, contrario a una voluntad democrática previa, más amplia –entre más-- y superior –en tanto que norma suprema--), en un atropello de los derechos democráticos del resto de la Unión (lo que la sentencia denomina “el acuerdo de los Estados”) que no es aceptable en nombre del “autogobierno”, en tanto que afecta al vínculo federal mismo, y por tanto a todos los demás. En efecto, que sólo algunos voten y pretendan decidir sobre los derechos políticos de todos (ligados a la existencia de la Unión) equivale a aceptar, por ejemplo, que los blancos decidieran votar, en nombre de un supuesto “autogobierno blanco”, si los negros tienen o no derecho a votar con ellos (o viceversa): una votación así constituiría un ataque frontal contra las libertades constitucionales que ningún gobierno federal y democrático dudaría en combatir.

La lógica federal

Frontispicio del Reichtag, Berlín

La noción de “Unión indestructible de Estados indestructibles”, que no es privativa de los Estados Unidos y que también comparten los regímenes federales de Alemania y Austria (así como el sistema autonómico español), es probablemente el elemento que mejor define la originalidad federal. Esta convivencia de la entidad federal y las entidades federadas en el seno del mismo cuerpo político diferencia al federalismo  de otros modelos políticos, tanto del mero Estado unitario (una Unión política que puede estar formada por regiones con más o menos capacidades –como es el caso de Francia--, pero “destructibles”, cuyos poderes están subordinados, en última instancia, al poder central), como de la simple confederación o liga de países (una Unión “destructible” desde el momento en que cada país es libre de abandonarla unilateralmente).

¿Dónde reside la razón de la igual “indestructibilidad” de unas y otras, de instituciones federales y entidades federadas? La unión federal (en el sentido de indestructible) de varias comunidades democráticas permite engendrar una democracia más extensa y, en principio, de mayor calidad. En primer lugar, porque una democracia entre más es una democracia mejor, donde las mejores opciones tienen más oportunidades para ser expresadas y donde las políticas tienen más recorrido para ser mejoradas mediante una deliberación más extensa. Pero además, es una democracia más efectiva, porque la comunidad política es más relevante y tiene, por tanto, más medios para hacer respetar las decisiones que se toman en su seno. En la época de los debates constitucionales estadounidenses, los federalistas traducían esto en una mayor capacidad de interlocución frente a las potencias extranjeras. En la época de la globalización, se trata también –y cada vez más-- de contar con tamaño suficiente para hacer respetar la voluntad democrática (y sus diferentes derivaciones: derechos sociales de los trabajadores, condiciones de producción, libertades de los consumidores, estándares medioambientales, políticas redistributivas) ante los poderes que no dependen de ella, en particular los poderes económicos y corporativos globales. Pero ambas ventajas –calidad y eficacia-- están sujetas a la irreversibilidad de la federación, que es la condición para la existencia de una democracia en sentido propio. Esto es, en la que la participación de todos en la construcción de la voluntad democrática sea inseparable del compromiso de respetar ésta una vez ha tomado forma, sin desentenderse de ella cuando no coincide con las preferencias propias. No hay democracia posible cuando el que queda en minoría se siente legitimado para levantarse de la mesa y “decidir” por su cuenta lo que estime más oportuno.

Desde una perspectiva federal, las entidades federadas deben ser igualmente preservadas. No porque encarnen, como se razona en ocasiones en España, una “identidad colectiva” ligada a un territorio, a una cultura, a una historia o a unos “paisajes moldeados”, por emplear la retórica preambular del Estatuto de Autonomía catalán de 2006; sino porque su presencia constituye un contrapeso democrático que resulta básico en una estructura federal. Buena parte de las fronteras interestatales de Estados Unidos son líneas rectas que podrían estar un poco más acá o un poco más allá sin que ello alterara la posición constitucional de los Estados; en Alemania se ha debatido la conveniencia de fusionar algunos Länder, sin que tal iniciativa suponga erosión alguna del federalismo. Lo que da sentido a la existencia política de una entidad federada no es ni su perímetro, ni la “identidad” de lo que queda confinado en éste; sino su capacidad para preservar, fortalecer y expandir las libertades y la pluralidad de los ciudadanos a los que agrupa. Protegiéndola, en particular, de la amenaza que supone la concentración del poder en un solo centro.

Se trata, por supuesto, de un argumento recíproco, que legitima a las entidades federadas frente a las federales y a las federales frente a las federadas, porque reposa en el equilibrio entre ambas. El hecho de que en cada parte del territorio existan varios poderes públicos, igualmente democráticos, igualmente responsables ante los ciudadanos, sin capacidad para expulsarse mutuamente y autónomos (que no independientes) entre sí, es la garantía federal de los derechos y las libertades de cada ciudadano. No hay, por tanto, lugar para “Estados residuales” en el federalismo de los casos examinados; éste no es una cartografía de las diferencias ni un reparto de esferas de influencia exclusiva, sino un mecanismo para la dispersión del poder en distintos niveles proteja la diversidad social y las libertades públicas, en el interior del conjunto federal y en cada una de las entidades federadas.

Podría aducirse que la caracterización precedente no es aplicable a todos los regímenes que se consideran a sí mismos “federales”. Y es verdad. Sin salir de la Unión Europea, Bélgica ofrece un notorio contraejemplo. Estado de fundación relativamente reciente (en 1830), el plat pays se organizó de manera unitaria hasta los años setenta. Desde entonces, bajo la presión (sobre todo) del nacionalismo lingüístico e identitario flamenco, y ante un desinterés y una atonía ciudadana crecientes, Bélgica ha sufrido un rápido proceso de “federalización” que se ha concretado, hasta la fecha, en seis oleadas de reformas constitucionales (réformes de l'État) que se suceden a cada vez mayor velocidad: apenas aprobada la 6ª reforma, y sin que haya habido tiempo material para ponerla en práctica, ya está sobre la mesa la 7ª, de carácter confederal. A día de hoy, esta dinámica de federalización ha generado una compleja y frágil maraña institucional, apenas comprensible para los propios habitantes y con graves problemas de gobernabilidad(4), en la que conviven y se superponen, para un total de 11 millones de habitantes, tres o cuatro niveles administrativos (federal, regional y/o comunitario, local), con tres comunidades (francófona, flamenca y germanófona) y tres regiones (Flandes, Valonia y Bruselas), definidas unas y otras en base a criterios identitarios (lingüísticos); todas ellas dotadas de instituciones propias (gobiernos y parlamentos) y de competencias que se incrementan, a expensas de las instituciones federales, en cada nueva reforma.

El proceso sufrido por el Estado y la sociedad belga es, en buena medida, el reverso del experimentado por los Estados Unidos y una buena muestra de en qué pueden derivar las técnicas federales cuando se emplean con propósitos identitarios y no de profundización en la calidad cívica y democrática. Si al otro lado del Atlántico la multiplicidad de Estados independientes dio enseguida lugar a la Confederación y ésta, una vez demostrada su inestabilidad y sus disfunciones, a la “Unión más perfecta” que consagra la Constitución federal, cuyo núcleo permanece estable desde hace más de dos siglos; en Bélgica se ha transitado en sentido contrario. Lejos de favorecer una integración más satisfactoria de las distintas identidades lingüísticas y culturales en el mismo cuerpo político, la federalización belga ha potenciado el nacionalismo flamenco y ha contribuido a agravar aún más el distanciamiento y los conflictos identitarios entre flamencos y francófonos, que han vivido a lo largo de los últimos treinta años la ruptura de la práctica totalidad de los espacios compartidos por ambas comunidades en el ámbito social, político o académico: hoy no quedan en Bélgica ni partidos de ámbito nacional, ni medios de comunicación realmente nacionales, ni siquiera universidades mixtas. En este sentido, la federalización belga está teniendo un efecto centrífugo que facilita el objetivo declarado del nacionalismo flamenco, principal fuerza motriz de la descentralización, y que no es otro que la “evaporación” gradual de Bélgica (verdamping, en neerlandés) y su disolución en beneficio de las actuales regiones federadas, identitaria, lingüística y culturalmente homogéneas.

En la pintada: "Lovaina flamenca-Fuera los valones [belgas francófonos]"

Conclusiones

Resulta, desde luego, problemático que un mismo término tenga significados tan diversos, en ocasiones abiertamente contrapuestos. El federalismo puede ser un concepto impreciso, pero no sirve para cualquier cosa. No puede servir, por ejemplo, como comodín de última hora con el que salir del paso de la grave crisis política, social e institucional lanzada por el nacionalismo catalán. Tampoco puede ser un cajón de sastre en el que ocultar las desavenencias internas de un partido, o de unos partidos, que parecen haber perdido la capacidad de definir un horizonte nacional de progreso en el momento en el que éste es más necesario que nunca. Y tampoco debería convertirse en una vía intermedia, tercera o cuarta, entre el Estado constitucional vigente y la nítida voluntad de ruptura social e institucional, tanto de Cataluña como del conjunto de España, que anima el proyecto secesionista.

Precisamente por la flexibilidad del término, su mera invocación no es suficiente para clarificar el proyecto político de los socialistas españoles. No se trata de enumerar competencias ni de precisar el reparto de los recursos públicos, por más importancia que puedan tener estos elementos en cualquier sistema federal. Se trata de una clarificación más elemental y previa: la de definir el núcleo del modelo de articulación política entre lo común y lo específico, entre lo federal y lo federado; de caracterizar el ideal de ciudadanía, de sociedad y de democracia que subyace a la propuesta federal, y que dota de perímetro a las entidades federadas y de contenido a los vínculos federales.

La deliberada confusión de los partidos socialistas en este terreno no es sólo achacable a la polisemia terminológica, no es disculpable por la necesidad de consensuar cualquier reforma constitucional con otras fuerzas políticas y no es aceptable en un momento como el actual, en el que la acción política debería ir marcada, quizá más que en otras ocasiones, por el imperativo de claridad. La ambición cívica, de profundización democrática, federal en su sentido más propio, que parece abanderar el PSOE cuando su secretario general menciona Alemania y hacia Austria como modelos a seguir, se ve desmentida por la práctica cotidiana del otro partido socialista, el PSC (PSC-PSOE). Éste aparece, incluso tras el aireado (y relativo) desmarque del núcleo duro soberanista de CiU y ERC, comprometido con un federalismo identitario à la belge que privilegia el blindaje comunitario y la homogeneización cultural sobre los vínculos federales, la eficacia institucional y la defensa de la pluralidad social, que apuesta por un “derecho a decidir” solos, de inequívoca resonancia confederal, frente al (y, lo más relevante, contra el) impulso propiamente federal de decidir juntos y decidir todos.

Ambas opciones –el federalismo cívico-democrático de Alemania, Austria o Estados Unidos y el federalismo identitario belga-- son, desde luego, democráticamente defendibles, pero responden a  prioridades distintas y dibujan países sustancialmente diferentes. La indefinición y el equívoco permanentes entre una y otra puede salvar, momentáneamente, la apariencia de normalidad entre PSC y PSOE, pero a medio plazo desacredita (más) a los socialistas, despoja de cualquier densidad a su propuesta federal para España y la equipara a cualquier otro de los eslóganes efectistas que aparecen y desaparecen en el debate político, sin dejar más huella que una efímera gloria mediática. Todo ello, para frustración de una ciudadanía que observa cómo las crisis y las amenazas, los riesgos y los peligros para la convivencia siguen ahí, inalterados, como el dinousario del cuento de Monterroso.

Juan Antonio Cordero

Referencias

[1] Manuel Alcántara (Ed.): Sistemas políticos de la Unión Europea. Tirant lo Blanc. Valencia: 2000.

[2] Alain Delcamp, John Loughlin (dir.): La décentralisation dans les États de l'Union européenne. La Documentation française. París: 2002.

[3] Roberto L. Blanco Valdés: Los rostros del federalismo. Alianza Editorial. Madrid: 2012.

[4] Alexander Hamilton, James Madison, John Jay: The Federalist. (Edited by J. R. Pole). Hackett Publishing. Cambridge, MA: 2005 (1788).

Notas

(1) No siempre de forma justificada. En el ámbito fiscal, por ejemplo, el “modelo alemán” ha sido invocado para apuntalar las reclamaciones nacionalistas para “limitar el déficit fiscal” territorial y regionalizar la recaudación de impuestos, actualmente centralizada en la Agencia Tributaria. Sin embargo, la recaudación de impuestos en Alemania corresponde casi íntegramente a la agencia federal de impuestos (Finanzamt, equivalente a la AEAT) y, contra lo que se afirma, ni la Constitución ni el Tribunal Constitucional alemán han establecido nunca un “techo” fijo a la solidaridad interterritorial. Lo que no es óbice para que el reparto de los recursos públicos entre los distintos niveles (federal y estatal) y entre los distintos Estados esté, como lo está en España y en cualquier sistema federal, sujeto de profundas controversias, conflictos recurrentes y ajustes periódicos, ninguno de ellos definitivo.

(2) En particular, la necesidad de reformar el Senado para desligarlo del Congreso y dotarlo de mayor capacidad de interlocución inter-autonómica es conocida y defendida desde hace años. En 2003, el PSOE ya proponía una reforma en este sentido; en su informe de 2006, el Consejo de Estado ya aconsejaba, entre otras medidas de reforma constitucional, reformar la Carta Magna para convertir la Cámara Alta en una verdadera “Cámara de representación territorial”. Pero en aquel momento, el gobierno (socialista) renunció a aquellas reformas de la Constitución, relativamente menores (en algunos casos, meramente técnicas), por estimar que no existía el consenso requerido para llevarlas a cabo. No está claro cómo pretende el PSOE, siete años después, llevar a buen término una reforma constitucional mucho más ambiciosa que entonces (y sobre el que el acuerdo de las demás fuerzas políticas es significativamente menor), en un contexto político mucho más polarizado.

(3) En Alemania, el federalismo fue una de exigencias explícitas de los aliados occidentales (Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña) para permitir la creación de la República Federal de Alemania (antigua Alemania occidental). Estas exigencias aliadas se detallaron en los llamados Documentos de Frankfurt que sirvieron de base para la elaboración de la Ley Fundamental (Grundgesetz), proclamada y ratificada por los aliados en 1949 en Alemania occidental y vigente desde 1990, con modificaciones menores, en la Alemania reunificada. En Austria, las potencias aliadas ocupantes impusieron la forma republicana de gobierno y la neutralidad militar, e hicieron restablecer la antigua Constitución federal (Bundesverfassunsgesetz) de 1920.

(4) Las restricciones lingüísticas y comunitarias, y la propia complicación de la estructura federal belga, dificultan notablemente el funcionamiento de las instituciones. Tras las elecciones legislativas de 2010, por ejemplo, fue imposible acordar un programa y un equipo de gobierno federal, y Bélgica permaneció sin gobierno durante más de año y medio. No fue hasta diciembre de 2011 que el Parlamento consiguió elegir un nuevo gabinete, presidido por el socialista francófono Elio di Rupo y apoyado por una compleja coalición hexapartita integrada por liberales, democristianos y socialistas, flamencos y francófonos.